Ex-prefeito de Ivaiporã tem recurso negado pelo TCE-PR e mantém duas multas por irregularidades na contratação de Clínica Médica

PROCESSO Nº: 356158/24. ASSUNTO: RECURSO DE REVISTA. ENTIDADE: MUNICÍPIO DE IVAIPORÃ. INTERESSADO: MIGUEL ROBERTO DO AMARAL, MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, MUNICÍPIO DE IVAIPORÃ. ADVOGADO / PROCURADOR-FABIANO OCALXUK, RODRIGO CORDEIRO TEIXEIRA. RELATOR: CONSELHEIRO SUBSTITUTO THIAGO BARBOSA CORDEIRO. ACÓRDÃO Nº 4574/24 – TRIBUNAL PLENO.

Recurso de Revista. Decisão que julgou pela procedência parcial de Representação formulada pelo Ministério Público de Contas em face do Município de Ivaiporã, quanto à (i) inobservância do inciso III do artigo 9º da Lei Federal n.º 8.666/93, em decorrência da celebração de contrato administrativo com empresa cujo sócios são servidores públicos, e ao (ii) desrespeito à regra dos artigos 66 e 67 da Lei Federal nº 8.666/93, devido à insuficiência das rotinas de fiscalização de contratos de prestação de serviços médicos, com a aplicação ao prefeito municipal de 2 (duas) multas do artigo 87, IV, “g”, da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005. Desnecessidade de que seja caracterizado dano ao erário, dolo, ou erro grosseiro para a imputação de multas. Conhecimento e desprovimento do recurso.

RELATÓRIO

Trata-se de RECURSO DE REVISTA interposto pelo senhor MIGUEL ROBERTO DO AMARAL, representado por seu advogado Rodrigo Cordeiro Teixeira (OAB/PR 47.153), em face do Acórdão n.º 932/24 – Tribunal Pleno (peça 42), cuja parte dispositiva foi lavrada nos seguintes termos:

ACORDAM

OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro AUGUSTINHO ZUCCHI, por voto de desempate do presidente, em: I – DAR PROCEDÊNCIA PARCIAL a presente Representação em virtude da ocorrência das seguintes irregularidades: (i) inobservância inciso III do artigo 9º da Lei Federal nº 8.666/93 em decorrência da celebração de contrato administrativo com empresa cujo sócios são servidores públicos e (ii) desrespeito à regra dos artigos 66 e 67 da Lei Federal nº 8.666/93 devido à insuficiência das rotinas de fiscalização de contratos de prestação de serviços médicos; II – recomendar ao atual gestor do Município de Ivaiporã a fim de que sejam aprimorados os critérios de classificação e contabilização dos gastos decorrentes de contratos de terceirização de mão de obra vinculados à Atenção Básica de Saúde, de modo a incluí-los nos cálculos de despesa total de pessoal para apuração dos índices da Lei de Responsabilidade Fiscal; III – determinar ao atual gestor do Município de Ivaiporã a fim de que comprove, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias do trânsito em jugado desta decisão, as ações empreendidas e a efetiva melhoria dos procedimentos de fiscalização dos contratos de terceirização de serviços médicos; IV – aplicar duas multas, uma para cada apontamento, previstas no art. 87, IV, g, da LCE n. 113/2005, ao sr. MIGUEL ROBERTO DO AMARAL, gestor do MUNICÍPIO DE IVAIPORÃ à época dos fatos; V – para além, com o trânsito em julgado do presente, remeter os autos à Coordenadoria de Monitoramento e Execuções (CMEX) para anotações e providências necessárias e, por fim, à Diretoria de Protocolo (DP) para o encerramento e arquivamento nos termos regimentais; Votaram, acompanhando o Relator, Conselheiro AUGUSTINHO ZUCCHI, os Conselheiros IVAN LELIS BONILHA e JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL. Votaram, acompanhando a divergência parcial do Conselheiro MAURÍCIO REQUIÃO DE MELLO E SILVA, o Conselheiro IVENS ZSCHOERPER LINHARES e o Conselheiro Substituto SÉRGIO RICARDO VALADARES FONSECA. O senhor Presidente, Conselheiro FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES desempatou o julgamento acompanhando o voto da divergência parcial. Presente a Procuradora Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, VALERIA BORBA.

O recorrente, senhor Miguel Roberto do Amaral, sustenta em suas razões recursais (peça 50): Excelência, o requerente vem pleitear a reforma do acordão 932/24- Tribunal Pleno, haja vista que restou devidamente comprovado no autos que o Sr. Miguel não teve nenhum ato onde sua conduta pode ser considerada dolosa ou mesmo erro grosseiro. Sobre o enquadramento das multas ora aplicadas ao requerendo sendo artigo 87, inciso IV “g” da Lei 113-2005: (…) Excelência, com todo o respeito mais como pode ser aplicada um multa, onde não foi encontrado nenhum elemento, indicio de dano ao erário. Pois bem no presente caso, REPITA-SE não foi encontrado NENHUM INDICIO DE DANO AO ERARIO. Tanto que não foi descrito qual seria a sua conduta. Sendo o município de Ivaiporã, considerado pequeno, com todas as suas dificuldades que já foram mencionadas aos fatos, (denuncia, defesas) e como certamente já é de conhecimento de Vossas Excelências, haja vista o efetivo controle de fiscalização que possuem nos município do Paraná, vejamos a respeito da Terceirização: A Lei Orgânica do Município de Ivaiporã assinala que: Art. 7º A administração pública direta e indireta obedecerá, dentre outros princípios, aos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e também ao seguinte: … XIV – ressalvados os casos específicos na legislação, as obras, os serviços, compras e alienações são contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente deve permitir as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações Após a edição da lei federal 13.429/2017, a qual alterou a lei 6.019/74, ampliando as hipóteses de terceirização de mão de obra, flexibilizando as exigências da clt nas relações de trabalho nesta espécie, e, mediante análise da questão pelo Supremo Tribunal Federal, na ADPF 324 e o REXTR 958.252, sacramentou como constitucional a terceirização das atividades-fim no setor privado de um modo geral, revisando a jurisprudência da corte.

Em virtude de ambos os julgamentos, a Corte Suprema editou o tema 725 da Repercussão Geral, com a seguinte redação: “É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante” Na particularidade dos serviços de saúde, tem-se o permissivo constitucional:

Art. 199. § 1º. As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos. Ainda, a Lei nº 8.080/90: Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada No âmbito do STF, a terceirização das atividades de saúde já foram debatidas, na ADIN 1.923/DF2, na qual se questionava a constitucionalidade da lei 9.637/98, a qual regulamenta as OSCIPS. No julgamento, verificou-se a possibilidade da Administração Pública repassar a terceiros a prestação de serviços públicos essenciais ao Estado, tal qual a saúde. Logo, a terceirização, nos parece inevitável, ante a nítida vantagem de possibilitar serviços de qualidade, com maior facilidade de remanejo do pessoal, ou mesmo substituição do prestador, no caso de ineficácia ou desídia. Assim, entendemos que as contratações de forma terceirizada, encontram-se sustentadas pela Constituição da República, pelas leis federais e municipal, pelos precedentes do STF, e, inclusive por julgados e consultas desta Corte de Contas, devendo a representação ser improcedente neste particular, tendo em vista que, além de ser economicamente mais vantajosa aos cofres públicos, encontra-se dentro dos parâmetros constitucionais e legais.

DA CONTABILIZAÇÃO DE DESPESAS

Com relação ao empenho de despesas de saúde na forma de serviços de terceiro – pessoa jurídica, destaca-se que as solicitações de empenho são encaminhadas ao departamento de compras e posteriormente a contabilidade com a indicação da devida natureza da despesa pelo setor financeiro do Dep. De Saúde. Em todos os empenhos, foram vinculados o desdobramento e detalhamento correspondente a despesas com demais serviços médicos e hospitalares, por entender que tais serviços são executados em complementação aos serviços prestados pelo Município. Não houve em nenhum momento por parte da Administração e do gestor do Dep. de Saúde a tentativa de dissimulação da despesa, pois em todas os empenhos foram informados por meio do detalhamento do serviço, que tratava-se de serviços prestados na área da saúde. Assim, entendemos que não houve qualquer irregularidade na situação em questão, restando atendidos os ditames contábeis e legais acerca da matéria, devendo ser julgada improcedente a representação neste quesito.

DA COMPROVAÇÃO DE CARGA HORÁRIA

Em anexo, encontram-se os documentos que demonstram o cumprimento rigoroso da carga horária dos profissionais mencionados na representação, e que, conforme o Ofício 329/2019, SMS/IVP, os profissionais de saúde cumprirão somente a jornada legal e contratual. Como visto até o presente não foi cometido ato de irregularidade alguma, estando o requerente totalmente amparado para a situação fática denunciada. Em relação ao voto que divergiu e entendeu pela condenação de multa temos, a justificativa da contratação de sócios da empresa, ligados a administração pública, e comprovação de carga horaria Excelência, em relação ao acompanhamento de carga horária, que foi um apontamento e motivo para condenação, veja-se que o administrador, mesmo não sendo da forma precária, FOI FEITO O CONTROLE, de carga horaria, entendo que pode ser não o mais convencional o que daria a garantia, o que não geraria duvidas, CONTUDO, foi REALIZADO, em que pese, não estando aos conformes com o que foi descrito no Relatório da Instrução n. 233/23-CGM:, Em voto do relator Augustinho Zuchhi temos:

Foi apresentado um controle, onde demonstrou todo o histórico de entrada e saída de funcionários, e locais de atendimento, e que se analisado na situação real vivenciada a época, não pode se exigir um maior controle, repita-se pela situação ora vivenciada. Certo é que foi apresentado um controle, que como mencionado pelo relator Augustinho, pode ser frágil, desorganizado, MAS NADA QUE MEREÇA UMA PUNIÇÃO pecuniária, sendo certo que a orientação e determinação para um ajuste nesse ponto seja o suficiente, para a padronização com os critérios ora exigidos. Da Contratação de pessoas socias da empresa com a municipalidade. O nobre relator Augustinho Zucchi traz:

O artigo 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro No caso em analise não foi demonstrado em momento algum o dolo do agente, muito menos o erro grosseiro, toda a contratação, foi pautada de forma correta, não tendo como o responsável, pela licitação saber todos os parentescos dos sócios das empresas.

Ademais ressalta que tal matéria já foi analisada em Ação de Improbidade nº 0002164-48.2022.8.16.0097, onde o Juiz de primeiro piso, entendeu que não houve por parte dos administradores, qualquer culta na situação ora julgada. Quanto ao alegado sobre o princípio de eficiência Este princípio zela pela “boa administração”, aquela que consiga atender aos anseios na sociedade, consiga de modo legal atingir resultados positivos e satisfatórios, como o próprio nome já faz referência, ser eficiente. Meirelles (2000, p 90) complementa: (…) É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em se desempenhar apenas com uma legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento as necessidades da comunidade e de seus membros.” A eficiência é uma característica que faz com que o agente público consiga atingir resultados positivos, garantindo à sociedade uma real efetivação dos propósitos necessários, como no caso, saúde.

No presente caso pode ser visto e analisado, que, o que foi buscado foi somente o bom andamento dos serviços na área da saúde tendo em vista a demanda que se fazia necessária, como mencionado, já demonstrada.

Em relação ao alegado sobre o princípio da moralidade, o requerente em momento algum foi contra esse princípio, no período em que esteve no respectivo cargo. Tendo por base a “boa administração”, este princípio relaciona-se com as decisões legais tomadas pelo agente de administração pública, acompanhado, também, pela honestidade.

Corroborando com o tema, Meirelles (2000, p. 84) afirma: (…) Assim fica claro, a importância da moralidade na Administração Pública. Um agente administrativo ético que usa da moral e da honestidade, consegue realizar uma boa administração, consegue discernir a licitude e ilicitude de alguns atos, além do justo e injusto de determinadas ações, podendo garantir um bom trabalho. Outra vez, é imprescindível transcrição parcial de texto de MEIRELLES Helly Lopes.

Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 89. (…) Como já demonstrado o requerente na presente ação, está sendo acusado de cometer algo que NÃO O FEZ, sempre agiu de modo honesto, lutando pelo que é correto Do suposto ato de violação da legalidade, e demais infrações a eles imputadas. Excelência, como visto no relato acima, não houve por parte dos requerente nenhuma afronta a legalidade, pois tudo que foi realizado estava dentro dos ditames da Lei.

O princípio da legalidade, que é uma das principais garantias de direitos individuais, remete ao fato de que a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei permite, ou seja, só pode ser exercido em conformidade com o que é apontado na lei, esse princípio ganha tanta relevância pelo fato de não proteger o cidadão de vários abusos emanados de agentes do poder público. Diante do exposto, Meirelles (2000, p. 82) defende que:

Repetindo mais uma vez que todos os atos realizados pelo requerente foram dentro da legalidade do cargo em que ocupava. Não realizou nenhum ato que TROUXESSE PREJUÍZO ao Município, haja vista que tudo o trabalho foi realizado conforme demonstrado. Como bem leciona Mauro Roberto Matos, em diversas passagens de seu livro, o escopo da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil; isto é: (…) Em outro excerto, Mauro Matos ressalta a necessidade de haver dolo ou má-fé do agente público: (…) Eventuais falhas formais nos atos praticados pela administração, que se admite somente para argumentar, que não importam em prejuízo ao erário ou locupletamento indevido por quem quer que seja, particularmente do requerido, na medida que os serviços prestados não impõe, por parte do denunciado, qualquer violação aos princípios constitucionais da administração pública, tendo sido atendidos os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e publicidade, indispensáveis ao recebimento da ação, pelo que deve ser rejeitada, com fundamento no § 8º, do art. 17, da Lei 8.429/92. Repita-se. Pune-se o administrador ímprobo, não o inábil Veja, no presente caso, que não há comprovação alguma como bem pontuou o relator Augustinho Cuhhi, em seu voto. [sic] Voto que foi vencido, sobre a justificativa somente se embasando em um relatório que NÃO TROUXE MINIMAMENTE A CONDUTA DOLOSA OU ERRO GROSSEIRO.

Ao final, requer “seja conhecido e provido o presente Recurso de Revisão, para com os fundamentos ora apresentados, modificar o presente Acordão no sentido de absolver o requerente Miguel Roberto do Amaral, das imputações a ele impostas (multas), conforme entendimento do voto do Relator Augustinho Zucchi”.

Recebido o recurso pelo relator da decisão recorrida, Conselheiro Augustinho Zucchi, por meio do Despacho n.º 538/24-GCAZ (peça 51), e autuado, o feito foi a mim distribuído, conforme Termo de Distribuição n.º 3482/24-DP (peça 53).

A Coordenadoria de Gestão Municipal, pela Instrução n.º 5282/24 (peça 57), subscrita pelo Auditor de Controle Externo Edilson Gonçalves Liberal e pelo Coordenador Levi Rodrigues Vaz, opina pela improcedência do recurso, segundo a análise que se transcreve:

2.1 – INDEVIDA CELEBRAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO COM EMPRESA CUJO SÓCIOS SÃO SERVIDORES PÚBLICOS – ART. 9º, III – LEI 8.666/93 – ART. 87, IV, “G” – LEI COMPLEMENTAR Nº 113/2005. Conforme já relatado no presente caso, defende a parte Recorrente que não fora demonstrado em momento algum seu dolo, tampouco qualquer erro grosseiro de sua parte, pois toda contratação restou pautada de forma correta, não tendo como o responsável pela licitação saber todos os parentescos dos sócios das empresas. Com efeito, vejamos o que resta disposto no art. 37, caput, da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…). (Grifo nosso).

Neste viés, assim dispunha a Lei 8.666/93 a respeito

 Art. 9º Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de bens a eles necessários: I – o autor do projeto, básico ou executivo, pessoa física ou jurídica; II – empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do projeto básico ou executivo ou da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto ou controlador, responsável técnico ou subcontratado; I II – servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação. (Grifo nosso).

Ademais, vejamos o que dispõe o art. 28 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942: Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. Na hipótese em tela, restou constatado que o Município contratou a empresa Clínica Médica Paschoal em 29 de maio de 2017 (Contrato nº 1569/2017 e aditivos), para a prestação de serviços de clínica médica e plantões em dias comuns, feriados e finais de semana. Confira-se (peça 6, pg. 23): (…) Neste viés, fora também averiguado que os Srs. Cláudio Roberto de Mello Paschoal e Carla Patrícia Garcia Paschoal eram servidores estatutários do Município de Ivaiporã, admitidos no ano de 2015, ocupantes do cargo de médico, no momento do protocolo da Representação (peça 6, pg. 24).

Pois bem. Consoante dispõe o princípio da impessoalidade, a administração pública deve adotar critérios objetivos e pré-estabelecidos para suas decisões, aplicando a imparcialidade em seus atos.

Outrossim, o princípio da moralidade dispõe que a administração pública tenha uma conduta de boa-fé, estipulando que seus atos estejam em conformidade com a ética, tanto pela própria administração, quanto pelos licitantes.

Isso posto, e porque devidamente comprovado que entre o período de 2017 a 2019, os supracitados servidores prestaram serviços ao Município através de empresa da qual eram sócios, resta claramente configurada violação aos princípios norteadores da Administração Pública, bem como ao art. 9º, III, da Lei nº 8.666/93. Ato este devidamente configurado nos termos da sanção prevista no art. 87, IV, “g” – do Regimento Interno desta e. Corte de Contas. Vejamos:

Embora sustente o recorrente que não restou comprovado seu dolo, tampouco qualquer erro grosseiro de sua parte, tal fato por si só, não descaracteriza os preceitos legais aqui já transcritos. Aliás, como bem pontuou esta CGM em momento anterior (Instrução n.º 233/23 – peça 33) no procedimento originário: Esta Unidade Técnica entende que não cabe o argumento do gestor municipal, no sentido de que o Departamento de Controle Interno não se atentou ao fato de que os sócios da empresa eram servidores da Prefeitura, o que seria “perfeitamente compreensível, tendo em vista o elevado número de servidores municipais, e o volumoso procedimento de Chamamento Público”, uma vez que o Município possuía pouquíssimos servidores médicos (4), sendo que dois deles possuíam o sobrenome PASCHOAL, nome principal da empresa prestadora de serviços contratada, o que poderia ser facilmente verificado pelo gestor municipal e os administrados responsáveis na época.

Diante do exposto, considerando que a Clínica Médica Paschoal prestou serviços no Município de Ivaiporã no período compreendido entre 29/05/2017 – 27/08/2018 de forma irregular, pugna-se pela aplicação da multa do art. 87, IV, “g”, da Lei Orgânica ao gestor à época responsável, Sr. MIGUEL ROBERTO DO AMARAL. (Grifo nosso).

Por derradeiro, o argumento transcrito no presente recurso, no tocante a não descrição mínima de qual fora a conduta dolosa ou o erro grosseiro cometido pelo agente, adotado pelo Relator Augustinho Zucchi Traz, restou superado pelo Tribunal Pleno desta Corte de Contas, nos seguintes termos (peça 42):

Divirjo parcialmente do entendimento, para acompanhar o opinativo da Coordenadoria de Gestão Municipal e Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, quanto a aplicação de multas pelas irregularidades perpetradas.

Transcrevo a parte final da Instrução n. 233/23-CGM: (…). Conforme consta dos autos, restou comprovada contratação da empresa Clínica Médica Paschoal, de propriedade de servidores municipais, em clara afronta ao art. 9º, III, da Lei nº 8.666/93. Ainda, o controle deficiente da carga horário dos funcionários contratados afronta o art. 37, caput, da Constituição Federal e os princípios da isonomia, eficiência, da moralidade e da economicidade, conforme consta da análise técnica e ministerial.

Diante das irregularidades, divirjo parcialmente do voto do relator e proponho a aplicação de duas multas, uma para cada apontamento, previstas no art. 87, IV, g, da LCE n. 113/2005, ao Sr. MIGUEL ROBERTO DO AMARAL, gestor do MUNICÍPIO DE IVAIPORÃ à época dos fatos. (Grifo nosso).

Ainda nesta toada, importante destacar o entendimento do Tribunal de Contas da União em caso semelhante – Acórdão 1019/2013 – Plenário: (…) Deste modo, considerando que a contratação da referida empresa fora realizada na vigência do mandato do Sr. MIGUEL ROBERTO DO AMARAL, este, Prefeito do Município de Ivaiporã à época dos fatos, plenamente cabível a sanção a ele imposta. Portanto, neste ponto, esta Unidade Técnica entende que não assiste razão ao Recorrente.

2.2 – INADEQUADAS ROTINAS DE FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS – ART. 66 E 67 – LEI 8.666/93 Alega o Recorrente que, mesmo de forma precária, fora realizado controle sob o cumprimento rigoroso da carga horária dos profissionais de modo que todo o histórico de entrada e saída dos funcionários, e locais de atendimento, foram realizados dentro da jornada legal e contratual previstas, sendo a medida punitiva imposta neste tocante, desproporcional.

Com efeito, vejamos o que dispõe o art. 66 e 67 da Lei 8.666/93 a respeito:

Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial. […]

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. (Grifo osso).

Pois bem. No presente caso, verifica-se que o parecer anterior desta Unidade Técnica (peça 33) devidamente averiguou que fora aplicada a forma mais frágil dentre todas as disponíveis para efetuar o controle da carga horária dos funcionários contratados, omitindo-se o Município de seu dever de fiscalizar, de forma concreta, o quantitativo de horas efetivamente realizadas e pagas com recursos públicos, assim, agindo em desacordo com o art. 37, caput, da Constituição Federal, bem como aos princípios da isonomia, eficiência, da moralidade e da economicidade.

Com efeito, destaca-se trechos da supramencionada Instrução a respeito da inadequada fiscalização municipal:

Sendo assim, no que tange aos serviços prestados pela profissional Marina dos Reis Santos (WM Clínica Médica Ltda), entende esta Unidade que foi comprovada parcialmente a efetiva prestação dos serviços, uma vez que há folhas ponto constando o serviço da médica em questão nas Unidades de Saúde do Município, contudo, não há demonstração efetiva acerca dos plantões médicos de 12 horas (em dias comuns e em finais de semana e feriados), contratados pelo Município, até mesmo porque seria fisicamente impossível que a mesma médica trabalhasse em regime de 20 horas diárias na municipalidade, e além disso, realizasse todos os plantões médicos previstos no contrato nº 1882/2018 acima mencionado, quais sejam, plantões de 12 horas em dias comuns, bem como em finais de semana e feriados.

Ainda assim, necessário pontuar que o Município acostou tabelas nas quais a profissional Marina estava escalada para a realização de plantões- em sua maioria, em dias de semana-, em que pese haja a ausência de folha ponto em relação aos plantões, com especificação se eram noturnos ou diurnos (Peça 21, p. 12): (…). Finalmente, esta Coordenadoria de Gestão Municipal não conseguiu ter acesso aos empenhos pagos à empresa WM Clínica Médica Ltda pelo Município de Ivaiporã, através da consulta pelo CNPJ, no Portal de Informações para Todos (PIT), visando confirmar a quantidade de plantões 12 horas efetivamente pagos pelo Município nos anos de 2017-2018.

No que diz respeito aos serviços prestados pela empresa Planmed – Clínica Médica e Gestão de Consultoria em Serviços de Saúde, alegou o Ministério Público de Contas: “Em consulta aos dados do SIM-AM, é possível constatar que a empresa presta serviços em Ivaiporã desde o exercício de 2018. Ademais, entre 2018 e 2019 constam vínculos da empresa com os Municípios de São João do Ivaí, Bom Sucesso e Altônia. De acordo com os registros da Receita Federal, a empresa é formada apenas pelo sócio-administrador Cristiano de Araújo Oliveira, o qual figura no CNES como profissional sem vínculo ativo. Portanto, considerando análises que indicam a ausência de funcionários contratados pela empresa, possivelmente os dois contratos vigentes com o Município de Ivaiporã, bem como os demais vínculos com entes municipais, são executados exclusivamente pelo Sr. Cristiano de Araújo.

Isso posto, é necessário que se comprove a efetiva execução dos contratos, considerando a limitação de recursos humanos e os múltiplos contratos assumidos pela empresa.” Os documentos acostados na Representação comprovam que o Município firmou o Contrato nº 1936/2019, em 28 de fevereiro de 2019, contemplando como objeto serviços médicos de diversas especialidades, com vigência de doze meses, além do Contrato nº 1870/2018, firmado em 9 de outubro de 2018, regulamentando a prestação de plantões médicos de urgência e emergência, pelo período de doze meses (Peça 7, p. 33).

O Município, por sua vez, acostou a seguinte declaração assinada pelo Departamento de Saúde: (…). Juntamente com tal declaração, foram acostadas as escalas dos plantões médicos. Contudo, a partir de tal escala, não é possível comprovar a efetiva prestação dos serviços pela empresa, e tampouco resta claro se todos os profissionais ali mencionados foram contratados para a prestação de serviços no Pronto Atendimento por esta empresa em específico (Peça 19, p. 35): (…). Isto porque, conforme se observa da escala acima, a profissional Marina era uma das médicas prestadoras de serviços de plantões médicos através de outra empresa (WM Clínica Médica Ltda), no mesmo período compreendido acima (novembro/2018), não sendo possível compreender, somente através da referida escala, quais profissionais prestavam serviços exclusivamente por meio da empresa PLANMED. Além disso, entende-se que tal tabela demonstra apenas a escala de plantões 12 horas, e não os atendimentos de consultas com especialistas, conforme previu o Contrato nº 1936/2019.

Por fim, não foi possível localizar o nome do sócio da empresa, Sr. Cristiano de Araújo, em nenhum dos documentos contendo as escalas de plantões apresentados pelo Município. (Grifo nosso). Neste viés, como bem sustentou a parte Recorrente: “(…) em relação ao acompanhamento de carga horária, que foi um apontamento e motivo para condenação, veja-se que o administrador, mesmo não sendo da forma precária, FOI FEITO O CONTROLE, de carga horária, entendo que pode ser não o mais convencional o que daria a garantia, o que não geraria dúvidas, CONTUDO, foi REALIZADO (…)”. (Peça 50).

Ora, denota-se que o próprio Recorrente reconhece que não fora realizado um acompanhamento de carga horária dos profissionais em questão, da forma como deveria ser. Com efeito, consoante estabelece o princípio da isonomia, a igualdade é direito de todos perante a lei, garantindo assim tratamento justo e sem discriminação, assegurando-se aos indivíduos oportunidades iguais, sempre considerando suas condições diferentes.

Ademais, ressalta-se que a administração pública deve agir de forma eficiente, tomando decisões com base no interesse da coletividade, de modo a efetuar-se um gerenciamento voltado para um controle de resultados na atuação estatal, visando a melhor qualidade possível. Vinculado ao supracitado preceito, também estabelece o princípio da economicidade, que a administração pública deve objetivar a minimização de seus gastos, sem comprometimento dos padrões de qualidade.

Ademais, deve a Administração atuar de forma transparente, agindo de maneira aberta e acessível, fornecendo assim informações claras e compreensíveis aos cidadãos sobre suas atividades, processos decisórios, gastos públicos e resultados alcançados. Pois bem. Verificado a inadequada fiscalização de contratos de prestação de serviços médicos, tendo por Representante do Município, à época dos fatos, o Sr. Miguel Roberto do Amaral, resta claro que este praticou nos atos de sua gestão, conduta irregular aos citados princípios da Administração Pública, bem como aos art. 66 e 67 da Lei 8.666/93, sendo assim, plenamente cabível a sanção a ele imposta neste quesito.

A argumentação vertida no recurso, em que pese contundente e sedutora, não é capaz de aplacar a irregularidade – como já dito – pelo próprio Recorrente admitida. Portanto, esta Unidade Técnica entende que não assiste razão o Recorrente neste tocante. Deste modo, tendo em vista a devida responsabilização da Municipalidade, por meio de seu representante legal, à época dos fatos, o Sr. Miguel Roberto do Amaral, esta Unidade Técnica manifesta-se pela IMPROCEDÊNCIA do Recurso de Revista, nos termos da fundamentação supra.

O Ministério Público de Contas, pelo Parecer n.º 1071/24 (peça 58), da lavra do Procurador Flávio de Azambuja Berti, opina pelo conhecimento e, no mérito, pelo improvimento do recurso de revista, nos seguintes termos: Preliminarmente, impende destacar que os Recurso há de ser conhecido, porquanto satisfeitos seus requisitos de admissibilidade, vale dizer:

a) o recorrente é legitimado a interpor recursos na jurisdição de contas (art. 66 da LC/PR nº 113/2005);

b) o interesse recursal é evidenciado pela sucumbência da tese veiculada na instância originária;

c) a revista é o instrumento adequado a devolver o exame de deliberação das Câmaras ao Pleno (art. 73 da mesma LOTC); e

d) o prazo de 15 (quinze) dias foi adimplido, confirmando-se sua tempestividade. Quanto ao mérito, observa-se que assiste razão à CGM. As argumentações recursais não confrontam, em nenhum momento, a fundamentação jurídica que efetivamente escorou a sua condenação, sustentando genericamente a ausência de sua responsabilidade sem, no entanto, confrontar a celebração do contrato de prestação de serviços com empresa encabeçada por servidores municipais, nem tampouco a deficiência na fiscalização da prestação dos servidores, que foi conclusivamente demonstrada pela unidade técnica ao final da instrução processual (peça 33).

FUNDAMENTAÇÃO E PROPOSTA DE VOTO

Atendidos os requisitos recursais previstos nos artigos 69[2] e 73[3] da Lei Complementar n.º 113/05, o conhecimento do recurso de revista interposto deve ser ratificado.

No mérito, acompanho as manifestações da Coordenadoria de Gestão Municipal e do Ministério Público de Contas pelo seu desprovimento.

Primeiramente, a despeito da argumentação do recorrente defendendo a legalidade das terceirizações na prestação do serviço de saúde pelo Município de Ivaiporã, observo que a decisão recorrida, ponderando as circunstâncias fáticas que condicionaram a contratação de empresas prestadoras de serviços médicos pelo gestor, não as reputou ilegais, de modo que tal apontamento da Representação apresentada pelo Ministério Público de Contas não se prestou a fundamentar a procedência parcial da demanda, esvaziando qualquer pretensão recursal quanto ao ponto.

Em relação às falhas na contabilização das despesas oriundas dos contratos de terceirização de serviços médicos que ensejaram a expedição de recomendação ao Município pelo acórdão recorrido, irreparáveis as considerações tecidas pelo relator destacando a necessidade de observância do disposto no Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional, da Instrução Normativa n.º 56/2011 desta Corte e de diversos precedentes do Tribunal referidos, visando a correta interpretação e aplicação do artigo 18, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal[4], em relação ao computo do limite de gastos com pessoal.

De todo modo, assim como em relação à legalidade das terceirizações, o ponto não embasou a procedência parcial da representação, tendo o colegiado desta Corte se limitado a corroborar a proposta de recomendação visando o aperfeiçoamento da gestão municipal, sem qualquer caráter sancionatório.

De outra sorte, a falha na fiscalização do cumprimento dos contratos de terceirização de serviços médicos de fato embasou a procedência parcial da representação, com imputação da multa prevista no artigo 87, IV, “g”, da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 ao senhor Miguel Roberto do Amaral, e emissão de determinação a fim de que o município comprove as ações empreendidas e a efetiva melhoria dos procedimentos de fiscalização de tais contratos no prazo de 180 dias contados do trânsito em julgado da decisão.

Conforme constou na decisão recorrida, o relator, Conselheiro Augustinho Zucchi, corroborou as conclusões da Coordenadoria de Gestão Municipal de que “os documentos acostados pelo jurisdicionado são incompletos e insuficientes para comprovar a efetiva prestação de todos os serviços médicos contratados”, assim como em relação à “fragilidade dos meios de controle empregados pelo jurisdicionado, baseados em: (i) rabiscos de escala de trabalho e controles de ponto manuais desacompanhados de outros elementos de prova que reforcem a exatidão e efetividade dos mesmos; (ii) relatórios/anotações de serviços executados mal detalhados, confusos, com ausência do ateste do fiscal de contrato e sem a devida correlação com os empenhos/pagamentos feitos aos contratados e (iii) declarações com datas de emissão extemporâneas à suposta execução dos serviços, firmadas mais em virtude da atuação deste Tribunal do que pela rotina e organização do setor” (peça 42, fl. 20).

Diante de tais circunstâncias, o relator destacou que “as evidências inseridas nos autos indicam um elevado nível de desorganização e amadorismo do corpo técnico do Município de Ivaiporã no tocante à fiscalização dos contratos referentes a prestação de serviços médicos, o que caracteriza ofensa aos princípios da legalidade e eficiência e a inobservância da regra dos artigos 66 e 67 da Lei Federal nº 8.666/93” (peça 43, fls. 20-21), fundamentando seu voto pela procedência parcial da representação com expedição de determinação.

No entanto, o relator restou vencido na parte em que manifestou não vislumbrar a existência de condutas dolosas ou erros grosseiros que poderiam ensejar a imputação de sanção a algum agente público, conforme exigido pelo artigo 28 da LINDB, uma vez que o Tribunal Pleno, por maioria, nos termos da proposta de voto parcialmente divergente apresentada pelo Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva, acompanhou os opinativos da Coordenadoria de Gestão Municipal e do Ministério Público de Contas pela aplicação de multa diante da falha.

Confirmou-se dessa maneira o entendimento da unidade técnica de que a documentação apresentada em sede de contraditório (peças 19-25) não evidenciou ter havido uma fiscalização adequada dos contratos firmados pelo Município, em claro descumprimento dos artigos 66 e 67 da Lei n.º 8.666/1993[5], impossibilitando a comprovação da efetiva prestação de todos os serviços médicos previstos contratualmente.

Uma vez caracterizada a falha na fiscalização contratual decorrente de omissão atribuída ao alcaide, na condição de ordenador da despesa, em implementar todas as medidas exigidas pelos dispositivos legais mencionados, descabe a alegação recursal de que seria necessária a quantificação de dano ao erário ou a caracterização de dolo ou erro grosseiro para imputar-lhe a multa administrativa, a qual, nos termos do caput do artigo 87 da Lei Orgânica do Tribunal é devida “(…) independentemente de apuração de dano ao erário e de sanções institucionais, em razão da presunção de lesividade à ordem legal, aplicadas em razão dos seguintes fatos: (…)” [grifei].

Assim, inexistindo nas razões recursais elementos novos que permitam modificar a conclusão da decisão recorrida de que a fiscalização dos contratos de terceirização na área da saúde foi inadequada, fundamento da imputação de multa ao gestor, incabível o provimento do recurso.

Quanto à celebração do Contrato n.º 1569/2017 com a empresa Clínica Médica Paschoal, cujos sócios eram Carla Patrícia Garcia Paschoal e Cláudio Roberto de Mello Paschoal, ambos servidores estatutários do Município de Ivaiporã, ocupantes do cargo de Médico, a decisão recorrida entendeu caracterizado o descumprimento do disposto no artigo 9º, III, da Lei Federal n.º 8.666/1993[6] e, por consequência, dos princípios da moralidade e da impessoalidade.

Assim como no tópico relativo à falha na fiscalização do contrato, o relator restou vencido na parte em que manifestou não vislumbrar a existência de condutas dolosas ou erros grosseiros que poderiam ensejar a imputação de sanção a algum agente público, conforme exigido pelo artigo 28 da LINDB, uma vez que o Tribunal Pleno, por maioria, nos termos da proposta de voto parcialmente divergente apresentada pelo Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva, acompanhou os opinativos da Coordenadoria de Gestão Municipal e do Ministério Público de Contas pela aplicação de multa.

Diferentemente do argumento de que o responsável pela licitação não teria como saber todos os parentescos dos sócios das empresas (peça 50, fl. 6), corroboro a observação da Coordenadoria de Gestão Municipal (Instrução n.º 5282/24, peça 57, fl. 7), de que “(…) o Município possuía pouquíssimos servidores médicos (4), sendo que dois deles possuíam o sobrenome PASCHOAL, nome principal da empresa prestadora de serviços contratada, o que poderia ser facilmente verificado pelo gestor municipal e os administrados responsáveis na época”. Nesse sentido, sobretudo se tratando de contratação cujo objeto era a prestação de serviços médicos, pouco crível que a administração municipal desconhecesse que a propriedade de tal empresa era de dois dos quatro médicos que integravam seu quadro, circunstância que permite caracterizar a falha e atribuir a responsabilidade ao então prefeito, na condição de ordenador da despesa.

Não prospera igualmente a alegação de que “tal matéria já foi analisada em Ação de Improbidade nº 0002164-48.2022.8.16.0097, onde o Juiz de primeiro piso, entendeu que não houve por parte dos administradores, qualquer culta [sic] na situação ora julgada”, vez que as conclusões alcançadas pelo Judiciário sob o enfoque da Lei de Improbidade Administrativa não interferem ou vinculam o julgamento perante este Tribunal de Contas, até porque não é de competência daquele Poder aplicar as sanções previstas na Lei Complementar Estadual n.º 113/2005.

Dessa forma, injustificado o afastamento da multa prevista no artigo 87, IV, “g,”, da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 imputada ao recorrente pela contratação ilegal da empresa Clínica Médica Paschoal.

Por fim, desnecessárias maiores digressões quanto à argumentação de que não foi violado nenhum princípio da administração pública, posto que o descumprimento de dispositivos legais específicos em face das condutas atribuíveis ao gestor, justificadores da aplicação das duas sanções, implica na violação dos princípios administrativos insculpidos na Constituição da República.

Diante do exposto, proponho o conhecimento do presente recurso de revista e, no mérito, o seu desprovimento, mantendo-se na íntegra o Acórdão n.º 932/24- Tribunal Pleno recorrido. VISTOS, relatados e discutidos.

ACORDAM

OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro Substituto THIAGO BARBOSA CORDEIRO, por unanimidade, em: – conhecer do presente recurso de revista para, no mérito, desprovê-lo, mantendo na íntegra o Acórdão n.º 932/24-Tribunal Pleno recorrido.

Votaram, nos termos acima, os Conselheiros IVAN LELIS BONILHA, JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL, FABIO DE SOUZA CAMARGO, IVENS ZSCHOERPER LINHARES, MAURÍCIO REQUIÃO DE MELLO E SILVA e AUGUSTINHO ZUCCHI.

Presente o Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, GABRIEL GUY LÉGER.

Plenário Virtual, 18 de dezembro de 2024 – Sessão Ordinária Virtual nº 24.

THIAGO BARBOSA CORDEIRO Conselheiro Relator.

FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES Presidente.